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國際標準化組織

CODEX

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  • 食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission, CAC)的成立可追溯1961年第11屆的聯合國糧食和農業組織(Food and Agriculture Organization, FAO)大會以及1963年第16屆世界衛生組織大會(World Health Organization, WHO)分別通過了共同創建CAC的決議。因之,1963年聯合國的兩個組織遂共同創建了FAO/WHO 食品法典委員會。CAC秘書處目前設在羅馬FAO食品政策與營養部食品標準處。Codex Alimentarius 是拉丁語,意為食物的法律或食物的規則,故稱作「食品法典」。因此,各國政府和企業將「食品法典」稱為 CODEX。CAC為一個促進消費者健康、維護消費者經濟利益、鼓勵公平的國際食品貿易組織。易言之,該組織的宗旨在於保護消費者健康,確保食品貿易的公正性,並且負責所有食品標準制定相關的協調工作。
    接續聯合國大會在1985年通過消費者保護指導綱要;準此, FAO/WHO食品安全、食物中化學物質和食品貿易大會(與世界貿易組織WTO的前身關稅暨貿易總協定- General Agreement on Tariffs and Trade/GATT合作)於 1991年召開;1992年舉辦FAO/WHO國際營養大會;1995年參與簽署WTO的「技術性貿易障礙協定 (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT)」 以及「食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定 (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS)」協定。由此可知CAC與WTO之間的關係。
    CAC目前有165個成員國,涵蓋全球約98%人口。WTO規定在食品貿易中,以食品法典的標準為準則,它的標準和法規對指導各國建立食品標準體系,減少非關稅貿易壁壘,解決貿易爭端具有重大意義。CODEX已成為全球消費者、食品生產商、各國食品管理機構和國際食品貿易唯一的和最重要的基本參照標準。CODEX的內容主要包括:食品產品標準、生物技術規範、農藥評估、農藥殘留限量、污染物準則、食品添加劑的評估、動物用藥的評估等。
    雖然CAC是一個政府層面的組織,各國的代表都是政府官員,但是食品法典委員會亦鼓勵企業和消費者參與。其食品標準、生物技術規範及指引是建立在共識以及最先進的科學及技術基礎之上。這些標準都是綜整了科學家、技術專家、政府官員、消費者及企業代表的各種意見。成員國若能參照遵循這些標準,便可避免重複工作,又可節省大量人力和財力。

    二、 組織架構
    CAC(以下稱作委員會,Commission)下設執行委員會(是法典委員會的執行機構,負責提出基本工作方針)以及秘書處。委員會的主要工作是通過執行委會下屬的三類法典委員會(商品法典委員會、一般專題法典委員會、地區法典委員會)、政府間特別工作組及其分支機構工作的推展與進行。法典委員會下並成立通用標準和相關食品標準的分委會,負責起草標準並向CAC提出具體意見和建議。CAC組織架構如下圖所示:

    三、 組織活動
    CODEX標準的制定程序主要分作九個步驟:
     1.委員會(Commission)應根據策略規劃過程(標準管理)作出決定,以一致的方式遂行標準制定的工作。
     2.持續進行嚴格審查,確保委員會新通過的工作建議和標準草案滿足委員會的策略重點,同時應考慮能獲致和取得專家建議,並能在合理的期程內制定標準。
     3.委員會應將執行委員會持續進行之嚴格審查的結果納入考量,以便決定應制定一項標準,以及決定應由哪個附屬機構或其他機構負責該工作。這也可由委員會附屬機構根據上述結果作出制定標準的決定,但需於事後獲得委員會的批准。秘書處安排起草一個“標準草案提案”(proposed draft standard),交各國政府徵求其意見,然後由有關附屬機構根據這些意見對其加以審議,再將該提案升格為“標準草案”(draft standard)提交委員會。如果委員會通過該“標準草案”,即將其送交各國政府再行徵求意見。根據這些意見,再經有關附屬機構復審之後,委員會對該草案再次進行審議,並將之通過並升格為“食典標準”(Codex Standard)。
     4.如因制定某項食典標準具急迫性,在經過委員會或任何附屬機構在經委員會確認後,可採用加速制定程序(accelerated elaboration procedure)。在作出這樣的決定時,應考量所有相關事項,這包括在最近的將來即可能獲得新的科學資訊。
     5.委員會或附屬機構或其他有關機構均可決定將該草案退回到制定程序中任何合適的前一個步驟重新制定。委員會也可決定讓該草案停滯在下述步驟8階段。
     6.如受委託起草草案的法典委員會(Codex Committee)提出建議,委員會可根據表決的三分之二多數票,授權省略步驟6 和步驟7。關於省略步驟的建議應在有關法典委員會會議結束後儘快通知成員國和相關國際組織。在草擬省略步驟6 和步驟7 的建議時,各法典委員會應考慮所有有關事項,包括加速的必要性,以及在最近的未來即可能獲得新的科學資訊。
     7.委員會可在制定一項標準的任何一個階段上,將剩下步驟的工作從原受委託機構手中轉給另外一個法典委員會或其他機構。
     8.委員會本身應持續對“食典標準”的修訂進行審議。制定食典標準的程序經適當轉變後可作為修訂標準的程序,不過按照委員會的觀點,一個法典委員會提出的修正案必需是與編輯相關或雖是實質性的修正但可根據委員會在步驟8 通過的類似標準的規定作相應的修改,本委員會可以決定省略該程序中其他任何一或多個步驟。
     9.食典標準及相關內文應予以公佈,並且發送給各國政府以及已獲得其成員國轉交此事項許可權的國際組織(受託組織)。
    CAC現已通過的正式標準可參考<http://www.Codexalimentarius.net/web/standard_list.do?lang=en>。相關出版物則可參考<http://www.fao.org/icatalog/inter-e.htm>。另外,自2001年起,CAC開始採用阿拉伯文、中文、英文、法文和西班牙文五種語言作為工作語言。
    如前述CAC與WTO間的關係,與食品有關的SPS措施包括所有相關的法律、法令、法規、要求等,其範圍主要涉及最終產品標準、加工生產方法、檢驗、監督、發證和審批方式、統計學方法、採樣方法、風險評估方法、食品安全直接相關的包裝和標示要求。其嚴格的規定,旨在於保護人類的生命和健康,防止因食物、飲料或飼料中食品添加劑、污染物(含農藥和動物藥殘留及外來物質)、毒素或致病微生物所帶來的風險。SPS協定的第3.1條規定,WTO成員國應將本國的SPS措施建立在現有的國際標準、準則或建議的基礎之上,在食品安全方面,需以CAC制定的有關食品添加劑、動物用藥和農藥殘留、污染物、分析和採樣方法,以及衛生操作規範和準則等為基礎。
    TBT協定包括未包含在SPS協定中的所有的與技術、商業、倫理或者宗教問題有關的技術法規和標準,適用於國際貿易中所有的工業產品和農產品。從這個角度切入,它與SPS協定之間具有互補性。制定TBT措施的目的在於保衛國家安全,防止欺詐,保護人身健康和安全,保護動植物的生命和衛生,以及保護環境。就食品而言,TBT措施包括與食品安全無直接關聯的標籤要求、營養聲明、以及質量和包裝規定等。TBT協定的第2.4條規定,WTO成員國在制定本國的技術法規時,應當以現有的國際標準為基礎。雖然TBT協定中沒有明確提到CAC,但在食品的範疇內,國際上多認定TBT協定中所說的國際標準就是CAC的標準。
    SPS和TBT協定作為WTO的正式文件,每個成員國都必須遵守。再者,兩個協定也規定了成員國不接受國際標準(實際上通常是指國內標準高於國際標準時的情況)的條件:屬於SPS協定範疇的必須有科學的依據,屬於TBT協定範疇的可以是氣候、地理因素或基本的技術問題等原因。SPS和TBT協定對CAC的工作有著極為深遠的影響,進而透過CAC對國際食品貿易產生重要影響。研究這些影響並且提出有針對性的對策,對於保護各國消費者的健康、促進各國的食品貿易、維護各國國家利益都具有非常重要的意義。
    進言之,CAC的標準、準則和建議的性質發生了本質上的變化,CAC標準在國際食品貿易中的地位日益重要。在WTO成立以前,CAC的標準、準則和建議,各國政府可以自願採納,但與當時的GATT等國際貿易體系之間沒有直接的聯繫,從某種意義上講,CAC只是討論國際標準的一個非常有用的論壇。而在WTO成立之後,CAC的標準雖然名義上仍然是非強制性的,但SPS和TBT協定已賦予其以新的涵義,CAC的標準已成為促進國際貿易和解決貿易爭端的依據,同時也成為WTO成員國保護自身貿易利益的合法工具。在食品領域,一個國家只要採用了CAC的標準,就被認為是與SPS和TBT協定的要求一致。如果一個國家的標準低於CAC標準,在理論上則意味著該國將成為低於國際標準的食品的傾銷市場(即使是美國、澳大利亞這類先進國家,這些國家相當一部分國家標準也低於CAC標準。因此,如何儘快與CAC標準接軌,不僅是開發中國家,同時也是先進國家面臨的一項極其迫切和艱鉅的任務。)。因此,為了保護本國消費者的健康,各個國家面臨兩種選擇:其一是採納CAC標準,另一選擇是按照SPS協定的規定,根據風險評估的原則,制定更加嚴格的國家標準。事實上,在大多數情況下,開發中國家甚至包括某些已開發國家都無力進行第二個選擇,採用CAC的標準在技術和經濟上成了一種比較明智的選擇。因此,積極參與CAC的工作,其重要性不言而喻。
    由於CAC標準的性質發生了實質性的變化,近年來各國政府和有關的非政府組織對CAC的工作更加重視,世界各國特別是開發中國家參加CAC會議的次數明顯增加,CAC會議上的政治色彩也越來越濃。在標準的表決問題上,目前CAC採用半數同意的簡單多數制,但許多開發中國家建議表決應改為三分之二多數同意制。預期此一問題將成為今後爭論的焦點。在許多關乎國家切身利益的問題上,開發中國家與已開發國家之間之間形成了涇渭分明的若干利益集團。
    關於近來倍受關注的基因食品問題,CAC會議上的爭論更為激烈,爭論主要在歐盟國家和美加之間進行,雙方在食品標籤法典委員會和新設立的生物技術食品特別工作組的會議上展開辯論,一些國家甚至要求應當考慮基因食品的社會和環境影響。由於利益的驅動,此一問題已蒙上了濃厚的政治色彩。
    再者,根據SPS和TBT協定的規定,各成員國在發生食品貿易爭端時,必須以CAC的標準或風險分析的結論為依據,可以在WTO爭端解決機構中解決。由於在WTO成立之前,CAC標準的地位並未明確,而事實上在GATT的47年歷史中,提交爭端解決機構解決的食品安全和動植物檢驗檢疫措施的事件只有一次。反之,僅在WTO成立後的3年間,提交爭端解決機構解決的SPS措施的事件就有10次,其內容主要涉及新鮮水果的檢驗檢疫程式、加工肉製品的保質期規定、瓶裝水的要求、肉類生產中生長激素的使用以及飲料的加工處理方法等。
    我國現階段雖非CAC會員,然我國於2002年業已成為WTO一員以及上述CAC標準於WTO的地位,我國實應體察和適應國際情勢的變化,按照國際貿易的“遊戲規則”,積極參與國際競爭,保護我國消費者的健康,促進我國食品貿易的順利發展。
     
    四、 聯繫方式

      電話:+39 06 5705 1
      地址:Viale delle Terme di Caracalla, 00100 Rome, Italy.
      電子信箱:Codex@fao.org
      傳真:+39 06 5705 4593

     

    • 編修日期:2011/09/01
    • 上稿單位:第一組第一科